Polityka w zakresie ochrony środowiska: zasady ogólne

PODSTAWA PRAWNA


Początki europejskiego prawa w zakresie ochrony środowiska naturalnego sięgają konferencji szefów państw i rządów, która miała miejsce w październiku 1972 r. Stwierdzono wówczas, że wspólna polityka w zakresie ochrony środowiska ma zasadnicze znaczenie. Począwszy od 1972 r., Wspólnota przyjęła około 250 aktów prawnych dotyczących głównie ograniczania zanieczyszczeń poprzez wprowadzanie minimalnych norm, w szczególności odnośnie do gospodarowania odpadami, a także zanieczyszczenia wody i powietrza. Szereg programów działania stanowi ramy dla tego prawodawstwa. Wejście w życie Jednolitego aktu europejskiego w 1987 r., a także dodanie do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską tytułu dotyczącego w szczególności tego zagadnienia uznaje się powszechnie za punkt zwrotny w kwestii środowiska naturalnego. Ponieważ traktaty rzymskie zostały zmienione traktatami z Maastricht i Amsterdamu, podstawę prawną dla wspólnotowej polityki w zakresie ochrony środowiska stanowią art. 174–176 (dawne art. 130r–130t) traktatu WE. Na mocy art. 174 traktatu WE (dawnego art. 130r ust. 2) polityka Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego opiera się na zasadach ostrożności, działania zapobiegawczego, usuwania zanieczyszczeń u źródła oraz na zasadzie "zanieczyszczający płaci". W komunikacie Komisji COM(2000) 1 sformułowano jasne i skuteczne wytyczne odnośnie do stosowania zasady ostrożności, gdyż nie zostało to określone w traktacie WE ani w innych aktach wspólnotowych.

Dyrektywa 2004/35/WE w sprawie odpowiedzialności za środowisko w odniesieniu do zapobiegania i zaradzania szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu określa ramy odpowiedzialności za środowisko w oparciu o zasadę "zanieczyszczający płaci", aby zapobiec i zaradzić szkodom wyrządzonym środowisku naturalnemu. Dyrektywa ta ma zastosowanie do szkód wyrządzonych środowisku naturalnemu, spowodowanych przez zanieczyszczenia o charakterze rozproszonym, lub do bezpośredniego zagrożenia wystąpieniem takich szkód, jeżeli możliwe jest ustalenie związku przyczynowego pomiędzy szkodą a działalnością poszczególnych podmiotów gospodarczych.

CELE
 

Traktat z Amsterdamu nadał większą rangę polityce Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska. Zmiany wprowadzone do preambuły oraz art. 2 TUE (dawny artykuł B) umocniły zasadę trwałego rozwoju, która obecnie stanowi jeden z głównych celów UE. W art. 6 TWE (dawny art. 3c) wyraźnie podkreśla się konieczność uwzględnienia ochrony środowiska naturalnego we wszystkich politykach sektorowych. Ta nowa klauzula ma powszechne zastosowanie; przenosząc ją z artykułu dotyczącego środowiska w ważne miejsce na początku traktatu, przywódcy UE podkreślili swoje zaangażowanie w realizowanie celu dotyczącego trwałego rozwoju. W akcie końcowym odnotowano również zobowiązanie Komisji dotyczące przeprowadzania badań oceny wpływu podczas przedkładania wniosków, które mogą mieć znaczące skutki dla środowiska naturalnego.

Artykuł 95 traktatu WE (dawny art. 100a ust. 3) wyraźnie stanowi, że „w dziedzinie ochrony zdrowia, bezpieczeństwa, ochrony środowiska naturalnego” przyjmuje się jako podstawę „wysoki poziom ochrony, uwzględniając w szczególności wszelkie zmiany oparte na faktach naukowych. W ramach swoich odpowiednich kompetencji Parlament Europejski i Rada starają się również osiągnąć ten cel”. W związku z tym Unia prowadzi aktywną politykę ochrony gleby, wody, klimatu, powietrza, flory i fauny. Jednakże zgodnie z zasadą pomocniczości (*1.2.2.) Unia angażuje się w problemy związane z ochroną środowiska jedynie wówczas, gdy jest w stanie rozwiązać je w bardziej skuteczny sposób niż rządy krajowe lub regionalne.

OSIĄGNIĘCIA
 

1. Wspólnotowe programy w zakresie ochrony środowiska

Szósty wspólnotowy program działania w zakresie ochrony środowiska naturalnego, zatytułowany "Środowisko 2010: Nasz wybór, nasza przyszłość" (decyzja 1600/2002/WE), określa strategiczne ramy wspólnotowej polityki w zakresie ochrony środowiska na lata 2002–2012 i jest uważany za zasadniczy element ochrony środowiska w ramach wspólnotowej strategii trwałego rozwoju. Opiera się on głównie na zasadzie „zanieczyszczający płaci", na zasadzie ostrożności i działania zapobiegawczego oraz na zasadzie usuwania zanieczyszczenia u źródła. Skupia się na następujących czterech priorytetowych obszarach działania: zmiany klimatyczne, różnorodność biologiczna, ochrona środowiska i zdrowia oraz zrównoważone wykorzystanie zasobów naturalnych i gospodarowanie odpadami. Proponowanych jest pięć priorytetowych koncepcji strategicznego działania: lepsze stosowanie istniejącego prawa, włączanie zagadnień dotyczących środowiska naturalnego do innych dziedzin polityki, bliższa współpraca w ramach rynku, wzmacnianie pozycji obywateli jako osób prywatnych i wspieranie ich w zmianie zachowania, a także uwzględnianie kwestii ochrony środowiska w planowaniu przestrzennym i decyzjach zarządczych. Komisja co roku publikuje przegląd polityki w zakresie środowiska; ostatni przegląd zawarto w komunikacie COM(2006) 70 "Przegląd polityki ochrony środowiska 2005".

Program wymagał przygotowania przez Komisję Europejską strategii tematycznych obejmujących siedem obszarów. Wszystkie siedem strategii tematycznych zostało przyjętych w latach 2005–2006: zanieczyszczenie powietrza, zapobieganie powstawaniu odpadów i ich recycling, ochrona i zachowanie środowiska morskiego, ochrona gleby, zrównoważone stosowanie pestycydów, zrównoważone wykorzystanie zasobów, środowisko miejskie.

Strategie tematyczne stanowią następny etap w polityce w zakresie ochrony środowiska. Dotyczą raczej poszczególnych zagadnień aniżeli konkretnych substancji zanieczyszczających, czy też działalności gospodarczej, jak to miało miejsce w przeszłości. Strategie zostają opracowywane z myślą o dłuższej perspektywie czasowej – ustalają jasne cele ochrony środowiska do około 2020 r. i tym samym stwarzają stabilne ramy polityki. Ponadto koncentrują się na określaniu najbardziej odpowiednich instrumentów służących realizacji celów polityki europejskiej w możliwie najmniej uciążliwy i najbardziej ekonomiczny sposób.


2. Ocena oddziaływania na środowisko

Ocena oddziaływania na środowisko polega na określeniu potencjalnych skutków danej decyzji z uwzględnieniem jej aspektów społecznych, gospodarczych oraz dotyczących środowiska naturalnego, jej potencjalnych krótko- i długoterminowych kosztów oraz korzyści, jak również jej wpływu na uregulowania prawne i budżet. Analizuje się w niej szereg legislacyjnych i nielegislacyjnych opcji, którymi dysponują decydenci polityczni oraz które pozwalają na spełnienie jasno określonych celów. Ocena oddziaływania na środowisko jest wymagana automatycznie w wypadku planów i programów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, użytkowania gruntu, transportu, energii, gospodarowania odpadami, gospodarki wodnej, przemysłu, telekomunikacji, rolnictwa, leśnictwa, rybactwa i turystyki.


3. Europejska Agencja Ochrony Środowiska

W 1990 r. Rada przyjęła rozporządzenie ustanawiające Europejską Agencję Ochrony Środowiska i europejską sieć informacji i obserwacji środowiska (rozporządzenie (EWG) nr 1210/90 i zmienione rozporządzenie (WE) nr 933/1999). Definiuje ono agencję jako centralny organ wspólnotowy. Celem Europejskiej Agencji Ochrony Środowiska jest ochrona i poprawa stanu środowiska naturalnego zgodnie z postanowieniami Traktatu i wspólnotowymi programami działania w zakresie ochrony środowiska oraz dążenie do osiągnięcia trwałego rozwoju we Wspólnocie. Aby zrealizować ten cel, Agencja musi zapewniać Wspólnocie i państwom członkowskim obiektywne, wiarygodne i porównywalne na szczeblu europejskim informacje, które umożliwią im podjęcie niezbędnych środków na rzecz ochrony środowiska, dokonanie oceny wdrożenia tych środków oraz zagwarantowanie, że opinia publiczna jest odpowiednio informowana o stanie środowiska naturalnego.

Agencja może współpracować w zakresie wymiany informacji z innymi organami, w tym z siecią IMPEL ("Implementation of Environment Law" – wprowadzanie w życie prawodawstwa w zakresie ochrony środowiska – sieć informacyjna w zakresie prawodawstwa dotyczącego ochrony środowiska, łącząca państwa członkowskie i Komisję). Państwa członkowskie mają obowiązek informować Agencję o głównych elementach składowych krajowych sieci informacyjnych dotyczących ochrony środowiska. Agencja jest otwarta również na kraje, które nie są członkami Unii Europejskiej.


4. Program przyznawania wspólnotowego oznakowania ekologicznego i audyty ekologiczne

Zgodnie z rozporządzeniem (EWG) nr 880/92 (zmienionym rozporządzeniem (WE) nr 1980/2000) w sprawie programu przyznawania wspólnotowego oznakowania ekologicznego, unijne oznakowanie ekologiczne może być przyznawane produktom dostępnym na obszarze Wspólnoty, które spełniają określone wymogi środowiskowe i specjalne kryteria oznakowania ekologicznego. Kryteria są określane i sprawdzane przez Komitet Unii Europejskiej ds. Oznakowania Ekologicznego, do obowiązków którego należy również ocena i weryfikacja wymogów związanych z tymi kryteriami. Są one publikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich.

Celem programu przyznawania wspólnotowego oznakowania ekologicznego jest promowanie produktów mających zmniejszone oddziaływanie na środowisko, w porównaniu z innymi produktami z tej samej grupy, i udostępnienie konsumentom dokładnych i uzasadnionych naukowo informacji oraz wytycznych dotyczących produktów. Komisja i państwa członkowskie muszą propagować stosowanie oznakowania ekologicznego poprzez prowadzenie działań uświadamiających i kampanii informacyjnych. Muszą również zapewnić koordynację pomiędzy programem wspólnotowego oznakowania ekologicznego a istniejącymi programami krajowymi. W 2005 r. Komisja zakończyła proces oceny programu oznakowania ekologicznego, zgodnie z wymogami rozporządzenia w sprawie oznakowania ekologicznego, i opublikowała zalecenia końcowe, wyniki badań i streszczenie. W lutym 2006 r. Komisja przyjęła decyzję ustanawiającą plan pracy dotyczący wspólnotowego oznakowania ekologicznego. W czerwcu 2007 r. Komisja przyjęła decyzję ustalającą ekologiczne kryteria przyznawania wspólnotowego oznakowania ekologicznego mydłom, szamponom i odżywkom do włosów.

Rozporządzenie (WE) nr 761/2001 (zastępujące rozporządzenie (EWG) nr 1836/93) dopuszczające dobrowolny udział organizacji w systemie zarządzania środowiskiem i audytu środowiskowego (EMAS), ustanawia nowy system w celu poprawy ochrony środowiska w sektorze przemysłu poprzez wprowadzenie zarządzania środowiskiem.

Celem przedmiotowego rozporządzenia jest wspieranie poprawy działań w dziedzinie ochrony środowiska, podejmowanych przez organizacje we wszystkich sektorach. Program EMAS został oceniony przez Komisję w 2005 r. w opracowaniu EVER (ocena EMAS i oznakowania ekologicznego w celu dokonania ich przeglądu). W dniu 24 stycznia 2006 r. Parlament podpisał deklarację środowiskową, zgodnie z którą Parlament Europejski dołoży wszelkich starań, aby jego działalność była zgodna z najlepszą obowiązującą praktyką w zakresie zarządzania środowiskiem.


5. LIFE+: instrument finansowy na rzecz środowiska

W 2004 r. Komisja zaproponowała nowy jednolity instrument na rzecz finansowania działań w zakresie ochrony środowiska, o nazwie LIFE+ (COM(2004) 621). Instrument ten, który zastępuje dotychczasowe programy finansowe, takie jak LIFE, URBAN, program wspierania organizacji pozarządowych czy program Forest Focus, będzie obejmował lata 2007–2013. W marcu 2007 r. osiągnięto polityczne porozumienie pomiędzy Parlamentem i Radą w kwestii programu LIFE+, wyznaczając na okres 2007–2013 środki finansowe w łącznej wysokości niemal 2 mld euro (*4.10.8.).


6. Międzynarodowa współpraca w zakresie ochrony środowiska

W komunikacie zatytułowanym "Europejska polityka sąsiedztwa – dokument strategiczny" (COM(2004) 373) zawarto zalecenia dotyczące rozwoju współpracy i integracji regionalnej w związku z niektórymi kwestiami, które pojawiły się przy zewnętrznych granicach rozszerzonej UE, w tym kwestiami dotyczącymi środowiska naturalnego.

Współpracę z Ameryką Łacińską, Rosją i Azją w zakresie środowiska naturalnego wspiera partnerstwo pomiędzy UE a Ameryką Łacińską i Karaibami, umowa o partnerstwie i współpracy pomiędzy UE i Rosją (obowiązująca od 1997 r., wraz ze wspólnym programem prac w zakresie ochrony środowiska) oraz strategia współpracy pomiędzy Europą a Azją. Ponadto nawiązano współpracę także z regionem Dunaju i Morza Czarnego oraz w ramach partnerstwa eurośródziemnomorskiego, w obu przypadkach przyczyniając się do zachowania morskiego ekosystemu (*4.10.5.)

O zaangażowaniu UE w walkę z globalnymi problemami związanymi ze środowiskiem naturalnym świadczy światowy szczyt ONZ w sprawie zrównoważonego rozwoju w Johannesburgu w 2002 r. (*4.10.3.), podczas którego Wspólnota odegrała wiodącą rolę i aktywnie przyczyniła się do przyjęcia deklaracji politycznej oraz planu wdrożenia (w celu poprawy dostępu do podstawowej infrastruktury sanitarnej i wody pitnej, zmniejszenia utraty różnorodności biologicznej, powstrzymania procesu zmniejszania się zasobów rybnych oraz ograniczenia szkodliwych dla zdrowia człowieka skutków produkcji i wykorzystania chemikaliów do 2020 r.).


7. Europejska strategia w zakresie środowiska i zdrowia

Istnieje ścisły związek pomiędzy złą sytuacją w zakresie zdrowia a problemami związanymi ze środowiskiem: na skutek długoterminowego narażenia na zanieczyszczenie powietrza w dużych miastach europejskich każdego roku odnotowuje się aż 60 000 zgonów. Ze względu na większą ekspozycję na czynniki zagrażające środowisku naturalnemu niż w wypadku osób dorosłych, co siódme dziecko cierpi na astmę. W czerwcu 2004 r. Komisja przedstawiła plan działania na rzecz środowiska i zdrowia na lata 2004–2010 (COM(2004) 416) zmierzający do osiągnięcia poprawy w zakresie koordynacji pomiędzy sektorami: zdrowia, środowiska oraz badań naukowych. W czerwcu 2007 r. Komisja opublikowała śródokresowy przegląd planu działania (COM(2007) 314).


8. Partnerstwo lizbońskie na rzecz wzrostu gospodarczego i zatrudnienia oraz uproszczenie prawodawstwa UE w zakresie ochrony środowiska

W strategii zrównoważonego rozwoju UE wzywa się, aby polityki gospodarcze, społeczne oraz ochrony środowiska wzajemnie się dopełniały i umacniały (*4.10.3.). W komunikacie COM(97) 592 "Środowisko naturalne i zatrudnienie – budowanie zrównoważonej Europy" zachęca się do stosowania nowych i czystych technologii, wspierając w ten sposób nowe możliwości działalności gospodarczej. W komunikacie COM(2006) 70 „Przegląd polityki ochrony środowiska 2005” zwrócono uwagę, jak innowacje ekologiczne, technologie dotyczące ochrony środowiska oraz lepsze stanowienie prawa mogą przyczynić się do realizacji celów strategii lizbońskiej (COM(2000) 330).

Celem programu "lepszych uregulowań prawnych" Komisji jest ułatwienie wzrostu gospodarczego oraz tworzenia miejsc pracy, przy równoczesnym utrzymaniu wysokiego poziomu ochrony społecznej i środowiska, zgodnie ze strategią zrównoważonego rozwoju UE. Podkreślono to w komunikacie COM(2005) 97 pt. „Poprawa otoczenia regulacyjnego w dziedzinie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia w Unii Europejskiej”, który miał przyczynić się do efektywnego wdrożenia strategii lizbońskiej. Starania w tym względzie zostały odzwierciedlone poprzez sporządzenie i przyjęcie siedmiu strategii tematycznych. W dziedzinach, w których istnieje polityka i prawodawstwo, takich jak np. woda i odpady, celem strategii tematycznych jest uproszczenie ustawodawstwa, wyjaśnienie definicji, usunięcie niejasności oraz zaproponowanie sposobów sprawniejszego wdrożenia. o ile będzie to możliwe, dążąc do osiągnięcia nowych celów polityki, strategie tematyczne wykorzystają istniejące instrumenty i polityki zamiast tworzenia nowych wniosków dotyczących polityki.

 

ROLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
 

Parlament przyczynił się do powstania dużej liczby przepisów odnoszących się m.in. do oceny oddziaływania na środowisko, swobodnego dostępu do informacji czy też oznakowania ekologicznego produktów przyjaznych dla środowiska.

W rezolucji z lipca 1998 r. Parlament uznał, że zastosowanie opłat na rzecz ochrony środowiska mogłoby spowodować zakłócenie konkurencji pomiędzy państwami członkowskimi, które wprowadziły podatki środowiskowe, oraz tymi, które tego nie zrobiły; wskazane jest zatem, aby takie opłaty wprowadzono we wszystkich państwach członkowskich.

Na wniosek Parlamentu szósty program działań w zakresie środowiska (2001–2010) zawiera postanowienia dotyczące sporządzenia spisu i stopniowego eliminowania subwencji prowadzących do szkodliwych skutków dla środowiska, jak również przepisy odnoszące się do podatków środowiskowych odpowiednio na szczeblu krajowym lub wspólnotowym, celów ograniczenia emisji na mocy protokołu z Kioto oraz strategii tematycznych poświęconych priorytetom związanym ze środowiskiem naturalnym. Wszelkie przepisy wynikające ze strategii tematycznych zostały lub zostaną przyjęte w drodze procedury współdecyzji. Ustalono również, że w ramach przedmiotowego programu zostaną podjęte dążenia do ustanowienia celów w zakresie ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, na podstawie oceny przeprowadzonej przez Międzynarodową Grupę ds. Zmian Klimatycznych. Celem programu będzie również wspieranie dalszych prac nad paliwami alternatywnymi oraz pojazdami o niskim zużyciu paliwa. W ramach osiągniętego porozumienia zostaną także poruszone kwestie rosnącego ruchu ulicznego w miastach oraz zostaną podjęte starania mające na celu poprawę jakości środowiska miejskiego.

Ponadto zagadnienia dotyczące środowiska naturalnego zostaną włączone do procesu kształtowania polityki wspólnotowej, do czego wzywał Parlament, a szczególna uwaga zostanie poświęcona zwiększaniu świadomości w zakresie ochrony środowiska wśród społeczeństwa i władz lokalnych.

W grudniu 2000 r., w odpowiedzi na komunikat w sprawie zasady ostrożności, Parlament Europejski przyjął sprawozdanie, w którym wezwał do określenia jaśniejszych wytycznych odnośnie do stosowania tej zasady, będąc zdania, że powinno się do niej odwoływać za każdym razem, gdy tymczasowa, obiektywna ocena naukowa zagrożeń wykaże, że istnieje uzasadniona obawa związana z wystąpieniem potencjalnie niebezpiecznego oddziaływania na zdrowie ludzi, zwierząt lub roślin, które jest niezgodne z odpowiednio wysokim poziomem ochrony we Wspólnocie. Rezolucja Parlamentu obejmuje nie tylko definicję i zakres zasady ostrożności, lecz również ocenę ryzyka, zarządzanie ryzykiem, powiadamianie o ryzyku i ciężar dowodu.

W styczniu 2005 r. Parlament przyjął sprawozdanie z własnej inicjatywy w sprawie planu działania na lata 2004–2010. W opinii Parlamentu plan działania nie jest wystarczająco ambitny oraz w zbyt małym stopniu wspiera działania zapobiegawcze. Co więcej, może nie stanowić żadnej wartości dodanej dla niektórych państw członkowskich, w których strategia w zakresie zdrowia i środowiska została już wprowadzona. Ponadto Parlament zajmuje się obecnie oceną śródokresowego przeglądu planu działania.

Podczas długich negocjacji z krajami przystępującymi do UE Parlament odegrał aktywną rolę, jeśli chodzi o rozszerzenie Unii, w szczególności w zakresie konsekwencji dla środowiska naturalnego (warsztaty na temat "Rozszerzenie UE a środowisko naturalne" w listopadzie 2003 r.).

W celu usprawnienia pomocy prawnej dla posłów Komisja Ochrony Środowiska Naturalnego Parlamentu Europejskiego zawarła trzy umowy ramowe z niezależnymi instytutami naukowymi. Na mocy warunków powyższych umów komisja może zasięgać porady u niezależnego eksperta w związku z rozmaitymi bieżącymi kwestiami, które wchodzą w zakres jej odpowiedzialności.

Yanne Goossens
lipiec 2008 r.