Wdrażanie wspólnotowego prawa w zakresie ochrony środowiska naturalnego

Konwencja z Aarhus, obowiązująca od 2001 r., ma na celu zaangażowanie społeczeństwa w sprawy związane ze środowiskiem naturalnym poprzez umożliwienie dostępu do informacji, udział w podejmowaniu decyzji i dostęp do wymiaru sprawiedliwości w tej dziedzinie. Elektroniczny rejestr uwalniania i transferu zanieczyszczeń jest już publicznie dostępny. Od 2007 r. Wspólnota dąży także do uregulowania ochrony środowiska poprzez prawo karne.


PODSTAWA PRAWNA i CELE
 

*4.10.1.

OSIĄGNIĘCIA

 

A. Konwencja z Aarhus: dostęp do informacji, udział społeczeństwa oraz dostęp do wymiaru sprawiedliwości
 

W 1998 r. Wspólnota Europejska i 15 państw członkowskich podpisało konwencję EKG ONZ o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (znaną jako konwencja z Aarhus). Konwencja, która weszła w życie z dniem 30 października 2001 r., opiera się na założeniu, że większa świadomość i zaangażowanie społeczeństwa odnośnie do spraw związanych ze środowiskiem przyczyni się do poprawy sytuacji w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Celem konwencji jest pomoc w ochronie prawa każdej osoby do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i dobrego samopoczucia, zarówno w odniesieniu do obecnych, jak i przyszłych pokoleń. Aby to osiągnąć, w konwencji przewidziano działania w trzech obszarach:

– zapewnienie społeczeństwu dostępu do informacji dotyczącej środowiska, będącej w posiadaniu władz publicznych;

– wspieranie udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska;

– rozszerzenie warunków dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.

Wraz z podpisaniem konwencji z Aarhus Wspólnota Europejska zobowiązana jest dostosować swoje prawodawstwo do wymogów zawartych w przedmiotowej konwencji. W drodze decyzji 2005/370/WE konwencja z Aarhus została zatwierdzona w imieniu Wspólnoty. W 2003 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący rozporządzenia w celu zagwarantowania, że postanowienia i zasady konwencji z Aarhus będą stosowane przez instytucje i organy Wspólnoty (COM(2003) 622). Po postępowaniu pojednawczym przyjęto rozporządzenie (WE) nr 1367/2006, zawierające przepisy niezbędne do zastosowania konwencji z Aarhus do instytucji i organów Wspólnoty od dnia 28 czerwca 2007 r.


1. Publiczny dostęp do informacji

Pierwszy filar przedmiotowej konwencji dotyczący publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska wdrożono na szczeblu wspólnotowym dyrektywą 2003/4/WE, w której określono podstawowe warunki udzielania dostępu do informacji dotyczących środowiska – znajdujących się w posiadaniu organów władzy publicznej lub dla tych organów przeznaczonych – i której celem jest osiągnięcie stanu najszerszej możliwej dostępności i rozpowszechnienia w społeczeństwie tego typu informacji.

Państwa członkowskie zobowiązane są do przygotowania do dnia 14 lutego 2009 r. sprawozdań na temat doświadczeń związanych ze stosowaniem przedmiotowej dyrektywy, jak również do przedłożenia ich Komisji do dnia 14 sierpnia 2009 r. W świetle zdobytych doświadczeń i biorąc pod uwagę postępy w dziedzinie informatyki, telekomunikacji i elektroniki, Komisja przedłoży Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie, łącznie z propozycjami zmian, które uzna za właściwe.


2. Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji

Drugi filar dotyczący udziału społeczeństwa w planach i programach związanych ze środowiskiem został transponowany dyrektywą 2003/35/WE. Przedmiotowa dyrektywa przyczynia się do wdrażania zobowiązań wynikających z konwencji z Aarhus, w szczególności przewidując udział społeczeństwa w sporządzaniu niektórych planów i programów w zakresie środowiska. Zmieniła przy tym dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, aby w ten sposób zapewnić ich pełną zgodność z postanowieniami konwencji z Aarhus.


3. Dostęp do wymiaru sprawiedliwości

Wniosek dotyczący dyrektywy (COM(2003) 624), na mocy której miało dojść do transpozycji trzeciego filaru zapewniającego publiczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, został przedstawiony w 2003 r., lecz dotychczas miało miejsce jedynie pierwsze czytanie w Parlamencie. W opinii Parlamentu w dyrektywie należy ustanowić minimalne warunki ramowe dla dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, a państwom członkowskim należy pozostawić swobodę w zakresie zwiększania dostępu. Parlament zaproponował poprawki, dzięki którym możliwe będzie zwiększenie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, tak aby mogły korzystać z niego organizacje obywatelskie, które zetknęły się z konkretnym problemem dotyczącym środowiska, a nie tylko podmioty działające w obszarze ochrony środowiska naturalnego, jak przewiduje pierwotny tekst wniosku.


B. Ustanowienie Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń
 

W maju 2003 r. Wspólnota Europejska podpisała Protokół EKG ONZ w sprawie rejestrów uwalniania i transferu zanieczyszczeń (protokół PRTR) w ramach piątej konferencji ministerialnej „Środowisko dla Europy”. Protokół ma na celu ustanowienie dla każdego państwa członkowskiego spójnego, zintegrowanego i publicznie dostępnego rejestru uwalniania i transferu zanieczyszczeń na szczeblu krajowym.

W 2004 r. Komisja przyjęła wniosek dotyczący rozporządzenia mającego na celu zwiększenie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska poprzez ustanowienie spójnego, zintegrowanego, ogólnoeuropejskiego PRTR (COM(2004) 634). Decyzją Rady 2006/61/WE zatwierdzono protokół w imieniu Wspólnoty Europejskiej. Rozporządzenie (WE) nr 166/2006 ustanawia Europejski Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń (PRTR) na szczeblu Unii Europejskiej w postaci publicznie dostępnej elektronicznej bazy danych. Społeczeństwo będzie miało bezpłatny dostęp do rejestru przez Internet i możliwość znalezienia informacji przy wykorzystaniu różnych kryteriów wyszukiwania (rodzaj zanieczyszczenia, położenie geograficzne, dotknięte środowisko, zakład źródłowy itp)


C. Wdrażanie i stosowanie prawa wspólnotowego w zakresie ochrony środowiska naturalnego
 

Na szczycie w Dublinie w czerwcu 1990 r. Rada Europejska podkreśliła, że skuteczność prawodawstwa wspólnotowego w zakresie ochrony środowiska uzależniona jest od pełnego wdrożenia i stosowania go przez państwa członkowskie. W dniu 14 maja 1997 r., w rezolucji w sprawie komunikatu Komisji (COM(96) 500) Parlament wezwał Komisję do opracowania i ogłoszenia rocznego sprawozdania w sprawie postępów w przyjmowaniu i wdrażaniu prawa wspólnotowego w zakresie ochrony środowiska naturalnego. Działające w ramach Komisji grupy zadaniowe ds. wdrażania prawa określiły cztery priorytety: niewłaściwa transpozycja lub brak transpozycji dyrektyw; nieprzestrzeganie zasadniczych wtórnych obowiązków wynikających z dyrektyw; problemy strukturalne lub systemowe związane z niewłaściwym wdrażaniem oraz powracające problemy z wdrożeniem na dużą skalę, przypadki niewłaściwego wdrożenia związane z dużymi projektami infrastrukturalnymi, zwłaszcza projektami z wykorzystaniem środków unijnych. Siódme roczne badanie (SEC(2006) 1143), obejmujące 2005 r., jest kontynuacją poprzednich badań i zawiera aktualne informacje dotyczące stanu stosowania prawa wspólnotowego w zakresie ochrony środowiska naturalnego.

Ważne narzędzie reagowania na problemy z wdrożeniem stanowi postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 226 i 228 Traktatu. Skargi dotyczące wdrożenia prawodawstwa w zakresie ochrony środowiska naturalnego często przybierają postać pytań pisemnych i petycji do Parlamentu Europejskiego. Odzwierciedla to obawy obywateli europejskich dotyczące stanu środowiska naturalnego i poszanowanie środowiska w państwach członkowskich. W tym kontekście należy opracować nowe metody pracy wraz z państwami członkowskimi na wszystkich etapach wdrożenia.

D. Poważne przestępstwa przeciwko środowisku – ochrona środowiska przez prawo karne
 

W celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska należy zająć się kwestią rosnącej przestępczości przeciwko środowisku. Wspólnota przyjęła szereg aktów prawnych mających na celu ochronę środowiska, które państwa członkowskie mają obowiązek transponować i wdrażać. Jednak doświadczenie pokazuje, że sankcje stosowane obecnie przez państwa członkowskie nie zawsze są wystarczające, by zapewnić pełne przestrzeganie prawa wspólnotowego. Nie wszystkie państwa członkowskie przewidują sankcje karne za najpoważniejsze przypadki naruszenia prawa wspólnotowego w zakresie ochrony środowiska naturalnego. W związku z powyższym należy ustalić minimalne standardy dotyczące elementów składowych przestępstw karnych polegających na łamaniu prawa wspólnotowego w zakresie ochrony środowiska. Cel ten może być pełniej zrealizowany na szczeblu wspólnotowym niż krajowym. W ten sposób zapewnione zostanie lepsze i zharmonizowane stosowanie wspomnianych standardów we wszystkich państwach członkowskich.

W lutym 2007 r. Komisja przedstawiła wniosek dotyczący dyrektywy w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne (COM(2007) 51). Wniosek ten zastępuje wniosek dotyczący dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne (2001/0076(COD)) zmieniony po pierwszym czytaniu w Parlamencie Europejskim w celu uwzględnienia ustaleń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości wynikających z wyroku z dnia 13 września 2005 r. (sprawa C-176/03, Komisja przeciwko Radzie), w którym anulowano decyzję ramową 2003/80/WSiSW w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne.

ROLA PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO
 

Parlament Europejski zawsze podkreślał potrzebę zapewnienia lepszego publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska oraz poprawy w zakresie udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, jak również znaczenie rozpowszechniania tych informacji przy zastosowaniu najnowszych dostępnych technologii. Umożliwiłoby to dostosowanie prawodawstwa wspólnotowego do postanowień konwencji z Aarhus.

Ponadto Parlament Europejski uznaje, że uproszczenie i poprawa prawodawstwa wspólnotowego należy do jego obowiązków, oraz podkreśla znaczenie jaśniejszych przepisów, które są skuteczniej nadzorowane i wdrażane. Parlament Europejski poparł również wnioski w sprawie ustanowienia systemu minimalnych sankcji karnych za najpoważniejsze przypadki naruszenia prawa wspólnotowego w zakresie ochrony środowiska naturalnego.

Skuteczność unijnej polityki w zakresie ochrony środowiska zależy w dużej mierze od jej wdrożenia na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym. Chociaż obecnie zmniejsza się nieco liczba skarg dotyczących przypadków nieprzestrzegania prawa wspólnotowego, niewłaściwe stosowanie i egzekwowanie prawa w zakresie ochrony środowiska wciąż pozostaje istotną kwestią. Konieczność poprawy wdrażania przedmiotowego prawodawstwa uznano za jeden z kluczowych priorytetów zarówno piątego, jak i szóstego wspólnotowego programu działań w zakresie środowiska naturalnego.

Parlament Europejski podkreślił (decyzja 1600/2002/WE ustanawiająca szósty wspólnotowy program działań w zakresie środowiska naturalnego; *4.10.1.), że "bardziej skuteczne wprowadzanie w życie i stosowanie prawodawstwa wspólnotowego w sprawie środowiska naturalnego" należy uznać za jeden z celów strategicznych unijnej polityki w zakresie ochrony środowiska. W związku z powyższym PE wezwał do przedsięwzięcia środków zmierzających do poprawy w dziedzinie przestrzegania zasad wspólnotowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego, do wsparcia ulepszonych standardów kontroli, monitorowania i stosowania przez państwa członkowskie oraz bardziej systematycznego przeglądu stosowania w państwach członkowskich prawodawstwa w zakresie ochrony środowiska naturalnego.

Parlament Europejski zdecydowanie popiera cel, jakim jest szybkie, jednolite i skuteczne wdrożenie unijnego prawa w zakresie ochrony środowiska naturalnego. W 1997 r. Parlament Europejski przyjął rezolucję, w której wezwał Komisję do opracowania i ogłoszenia rocznych sprawozdań w sprawie postępów w przyjmowaniu i wdrażaniu prawodawstwa UE w zakresie ochrony środowiska. W odpowiedzi na wezwanie Parlamentu Europejskiego Komisja ogłasza obecnie roczne przeglądy w sprawie wdrażania i stosowania prawa wspólnotowego w zakresie ochrony środowiska.

Kwestie dotyczące wdrażania przedmiotowego prawodawstwa były w ciągu ostatnich kilku lat jednymi z głównych punktów omawianych na posiedzeniach Komisji Ochrony Środowiska Naturalnego. Obecnie komisja ta przygotowuje każdego roku trzy sprawozdania dotyczące dalszych działań, w których analizowane są przyjęte przepisy unijne w zakresie ochrony środowiska naturalnego i dziedzin pokrewnych, badane są problemy związane z wdrażaniem oraz przeprowadzana jest ocena, której celem jest sprawdzenie, czy przedmiotowe prawodawstwo spełnia swoje pierwotne cele.


Yanne Goossens
lipiec 2008 r.